หลักธรรมาภิบาล คืออะไร และเป็นมาอย่างไรในประเทศไทย โดย พลเอก ดร.กิตติศักดิ์ รัฐประเสริฐ เลขาธิการภาคีเครือข่ายธรรมาภิบาลแห่งชาติ

หลักธรรมาภิบาล คือ หลักบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี หรืออาจเรียกว่า “การบริหารบ้านเมืองที่ดี” (Good Governance)
ธรรมาภิบาล มาจาก ธรรม = คุณความดี, อภิ = ยิ่ง และ บาล = ปกครองหรือเลี้ยงดู ดังนั้นคำว่า “ธรรมาภิบาล” จึงหมายถึง การบริหารการปกครองที่มีความถูกต้อง มีความยุติธรรมและมีคุณความดี อย่างยิ่ง ซึ่งตรงกับภาษาอังกฤษว่า “Good Governance”
แนวความคิดเรื่องธรรมาภิบาลในประเทศไทย ได้ถูกนำมาใช้ในการบริหารประเทศอย่างชัดเจนครั้งแรก ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 8 (พ.ศ.2540 – 2544) ซึ่งได้กำหนด “ยุทธศาสตร์การพัฒนาประชารัฐ” เป็นเพียงหลักการกว้างๆ ที่ยังขาดแนวคิดและแนวปฏิบัติเกี่ยวกับธรรมาภิบาลที่เป็นรูปธรรม

ในปี พ.ศ. 2542 นายชวน หลีกภัย นายกรัฐมนตรี ให้ออกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 10 สิงหาคม พ.ศ. 2542 ให้ทุกหน่วยงานของรัฐดำเนินการบริหารจัดการบ้านเมือง และสังคม โดยยึดหลักธรรมาภิบาล 6 ประการ คือ

1. หลักนิติธรรม (the rule of law)
2. หลักคุณธรรม (morality)
3. หลักความโปร่งใส (accountability)
4. หลักการมีส่วนร่วม (participation)
5. หลักความรับผิดชอบ (responsibility)
6. หลักความคุ้มค่า (cost-effectiveness of economy)
   ปี พ.ศ. 2545 แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 9 (พ.ศ. 2545-2549) แนวคิดและแนวปฏิบัติด้านธรรมาภิบาลเริ่มมีความชัดเจนเป็นรูปธรรมมากยิ่งขึ้นและยังนำ “ปรัชญาของเศรษฐกิจพอเพียง” มาเป็นพื้นฐานในการพัฒนา ทั้งการดำเนินชีวิตในทางสายกลาง การยึดถือหลักความพอเพียง
   ปี พ.ศ. 2546 รัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร นายกรัฐมนตรี ได้ออกพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ.2546 เมื่อวันที่ 9 ตุลาคม พ.ศ. 2546

มาตรา 5 ให้นายกรัฐมนตรีรักษาการตามพระราชกฤษฎีกานี้
หมวดที่ 1 การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี
มาตรา 6 การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี ได้แก่ การบริหารราชการเพื่อบรรลุเป้าหมาย ดังต่อไปนี้
(1) เกิดประโยชน์สุขของประชาชน
(2) เกิดผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจของรัฐ
(3) มีประสิทธิภาพและก่อความคุ้มค่าในเชิงภารกิจของรัฐ
(4) ไม่มีขั้นตอนปฏิบัติงานเกินความจำเป็น
(5) มีการปรับปรุงภารกิจของส่วนราชการให้ทันต่อสถานการณ์
(6) ประชาชนได้รับความอำนวยความสะดวกและได้รับการตอบสนองความต้องการ
(7) มีการประเมินผลการปฏิบัติราชการอย่างสม่ำเสมอ
ปี พ.ศ. 2547 พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร นายกรัฐมนตรี ได้ออกประกาศระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ลงวันที่ 9 สิงหาคม พ.ศ. 2547 เพื่อยกเลิกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี พ.ศ. 2542 ของ นายชวน หลีกภัย นายกรัฐมนตรี ออกไว้เมื่อวันที่ 10 สิงหาคม พ.ศ. 2542

ปี พ.ศ. 2549 คณะรัฐมนตรี สมัยพลเอกสุรยุทธ์ จุลานนท์ เป็นนายกรัฐมนตรี มีมติเมื่อวันที่ 19 ธันวาคม พ.ศ. 2549 เห็นชอบวาระแห่งชาติด้านจริยธรรม ธรรมาภิบาล และการป้องกันการทุจริตและประพฤติมิชอบในภาครัฐ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อทำให้ประชาชนเกิดความมั่นใจ ศรัทธาและไว้วางใจในการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาล และหน่วยงานทางราชการ รวมถึงตัวข้าราชการและเจ้าหน้าที่ในทุกระดับ โดยเฉพาะการใช้อำนาจรัฐและการใช้จ่ายเงินแผ่นดิน สมควรมี “สภาธรรมาภิบาลแห่งชาติ” ซึ่งในปัจจุบันยังไม่เกิดขึ้นจริง
ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550
หมวด 4 มาตรา 74 วรรคหนึ่ง “บุคคลผู้เป็นข้าราชการ ลูกจ้างของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือเจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ มีหน้าที่ดำเนินการให้เป็นไปตามกฎหมายเพื่อรักษาประโยชน์ส่วนรวม อำนวยความสะดวกและให้บริการแก่ประชาชนตามหลักธรรมาภิบาลของการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี”

ปี พ.ศ. 2550 แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 10 (พ.ศ. 2550-2554) ให้ความสำคัญอย่างยิ่งกับการเสริมสร้างธรรมาภิบาล ให้เกิดขึ้นในการบริหารจัดการประเทศอย่างแท้จริง จึงกำหนดให้มียุทธศาสตร์ การเสริมสร้างธรรมาภิบาลในการบริหารจัดการประเทศ 7 แนวทางการพัฒนา ดังนี้

1. การเสริมสร้างและพัฒนาวัฒนธรรมประชาธิปไตยและธรรมาภิบาลเป็นส่วนหนึ่งของวิถีการดำเนินชีวิตในสังคมไทย
2. เสริมสร้างความเข้มแข็งของภาคประชาชนให้สามารถเข้าร่วมในการบริหารจัดการประเทศ
3. สร้างภาคราชการที่มีประสิทธิภาพและมีธรรมาภิบาล เน้นการบริการแทนการกำกับควบคุม และทำงานร่วมกับหุ้นส่วนการพัฒนา
4. การกระจายอำนาจการบริหารจัดการประทศสู่ภูมิภาค ท้องถิ่น และชุมชนเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง
5. ส่งเสริมภาคธุรกิจเอกชนให้เกิดความเข้มแข็ง สุจริตและมีธรรมาภิบาล
6. การปฏิรูปกฎหมาย กฎระเบียบและขั้นตอน กระบวนการเกี่ยวกับ การพัฒนาเศรษฐกิจ และสังคม เพื่อสร้างความสมดุลในการจัดสรรประโยชน์จากการพัฒนา
7. การรักษาและเสริมสร้างความมั่นคง เพื่อสนับสนุนการบริหาร การจัดการประเทศ สู่ดุลยภาพเพื่อความยั่งยืน

ปี พ.ศ. 2552 รัฐบาล นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ นายกรัฐมนตรี ได้ออกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยคณะกรรมการธรรมาธิบาล จังหวัด พ.ศ. 2552 ในวันที่ 27 เมษายน พ.ศ.2552 ให้มีคณะกรรมการธรรมาภิบาลจังหวัดคณะหนึ่ง เรียกโดยย่อว่า “ก.ธ.จ.” ประกอบด้วย ตรวจราชการสำนักนายกรัฐมนตรี ซึ่งมีเขตอำนาจในจังหวัด เป็นประธานและผู้แทนภาคประชาสังคม ผู้แทนสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้แทนภาคธุรกิจเอกชนในจังหวัดเป็นกรรมการ จังหวัดละ 14-20 คน มีอำนาจหน้าที่ ดังต่อไปนี้

1. สอดส่องการปฏิบัติภารกิจของหน่วยงานของรัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐในจังหวัด ให้ใช้วิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี ตามพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี
2. แจ้งให้ผู้ว่าราชการจังหวัด หัวหน้าส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ หรือหน่วยงานอื่นของรัฐที่เกี่ยวข้อง แล้วแต่กรณี ดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ ในกรณีที่พบว่ามีการละเลยไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย ระเบียบ หรือข้อบังคับ หรือมีกรณีทุจริต
3. เสนอแนะแนวทางการปฏิบัติและการส่งเสริมตามหลักคุณธรรม จริยธรรมและธรรมาภิบาลเพื่อการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีของหน่วยงานของรัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐ แก่ผู้ว่าราชการจังหวัดและหน่วยงานของรัฐในจังหวัด
4. ติดตามการปฏิบัติตามมติ ก.ธ.จ.
5. แต่งตั้งที่ปรึกษาด้านวิชาการ การประชาสัมพันธ์ หรือด้านอื่น จำนวนไม่เกิน 3 คน
6. เผยแพร่ผลการปฏิบัติหน้าที่ต่อสาธารณะตามที่เห็นสมควร

ปี พ.ศ. 2555 แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 11 (พ.ศ. 2555-2559) คงยึดหลัก “ปรัชญาของเศรษฐกิจพอเพียง” คนในสังคมอยู่ร่วมกันอย่างสันติสุข มีวัฒนธรรมประชาธิปไตย และ ธรรมาธิบาล
เมื่อวันที่ 24 เมษายน พ.ศ. 2555 คณะรัฐมนตรีของรัฐบาล น.ส. ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร นายกรัฐมนตรี ได้มีมติเห็นชอบ เรื่อง “หลักธรรมาภิบาลของการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี” ตามข้อเสนอของสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) ประกอบด้วย 4 หลักการสำคัญ และ 10 หลักการย่อย ดังนี้

1. การบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management)
   1.1 หลักประสิทธิภาพ (Efficiency)
   1.2 หลักประสิทธิผล (Effectiveness)
   1.3 หลักการตอบสนอง (Responsiveness)
2. ค่านิยมประชาธิปไตย (Democratic Value)
   2.1 ภาระรับผิดชอบ/สามารถตรวจสอบได้ (Accountability)
   2.2 เปิดเผย/โปร่งใส (Transparency)
   2.3 หลักนิติธรรม (Rule of Law)
   2.4 ความเสมอภาค (Equity)
3. ประชารัฐ (Participatory State)
   3.1 การมีส่วนร่วม/การพยายามแสวงหาฉันทามติ (Participation/ Consensus Oriented)
   3.2 การกระจายอำนาจ (Decentralization)
4. ความรับผิดชอบทางการบริหาร (Administrative Responsibility)
   คุณธรรม/จริยธรรม (Morality/ Ethic)

ในปี พ.ศ.2559 พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี ได้กล่าวในรายการคืนความสุขให้คนในชาติ ครั้งที่ 1 เมื่อวันที่ 19 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2559 ความว่า
“ต้องมองประเทศชาติมาก่อน ประเทศชาติอยู่ตรงไหน ต้องการประเทศชาติเป็นยังไงใน 10 ปี เพราะฉะนั้นท่านต้องเริ่มนับ 1 ตั้งแต่วันนี้แล้ว ไม่ว่าจะเป็นธุรกิจเอกชน ข้าราชการ นักการเมือง เอาประเทศชาติให้ได้ก่อนได้ไหม ท่านจะขับเคลื่อนยังไง ท่านเป็นรัฐบาลยังไง ผมไม่ได้ไปขัดแย้งอะไรกับท่าน แต่ถ้าท่านมีธรรมาภิบาล จบทุกอย่าง ธรรมาภิบาลไป ดูซิ 6 ข้อ ทำให้ได้ตามนั้นแหละไม่มีใครเขาทำท่านได้อยู่แล้วล่ะ นักการเมืองหรือรัฐบาลอะไรก็แล้วแต่”

ครั้งที่ 2 เมื่อวันที่ 18 มีนาคม พ.ศ. 2559 นายกรัฐมนตรีกล่าวย้ำเรื่องธรรมาภิบาลอีก ความว่า
“…เรื่องของการสร้าง ปลูกฝังระบบธรรมาภิบาลให้ได้โดยเร็ว ปีนี้ผมเน้นเรื่อง ธรรมาภิบาลในทุกสังคม ในทุกภาคส่วน ตั้งแต่เด็กเล็ก เยาวชน ประชาชน เอกชน ข้าราชการ ทุกหน่วยงานจะต้องมีธรรมาภิบาลนะครับ ไปดูธรรมาภิบาลมีอะไรบ้าง มี 6 ข้อ ในเรื่องการขจัดการทุจริตคอร์รัปชัน ในเรื่องของการสร้างจิตสำนึก ป้องกัน ปราบปราม ต้องเริ่มแต่เด็ก กฎหมายด้วยกระบวนการและปฏิบัติที่เท่าเทียม เด็กต้องเตือนผู้ใหญ่ นะ ลูกเตือนพ่อแม่ว่าทำยังไงจะไม่เกิดการทุจริต ไม่คอร์รัปชันอะไรต่างๆให้เป็นที่อับอาย ของลูก ถึงจะรวยแต่โกงเขามา ลูกก็อายเขา เวลาถูกดำเนินคดี ลูกเต้าเดือดร้อนไปหมด ลูกเตือนพ่อแม่ด้วยเป็นธรรม…”
ครั้งที่ 3 เมื่อวันที่ 1 เมษายน พ.ศ. 2559 นายกรัฐมนตรีได้กล่าวเน้นให้ราชการปฏิบัติหน้าที่โดยยึดหลักธรรมาภิบาลทั้ง 6 ประการ เป็นนิมิตหมายที่ดีของบ้านเมือง ความตอนหนึ่งว่า
“… ข้าราชการต้องมีจิตสำนึกที่ดี ประพฤติดี อย่างที่เราเรียกว่า “ธรรมาภิบาล” ซึ่งประกอบด้วยหลัก 6 ประการ ก็อยากจะทบทวน อันได้แก่ หลักคุณธรรม หลักนิติธรรม หลักความโปร่งใส หลักการมีส่วนร่วม หลักความรับผิดชอบ และหลักความคุ้มค่า ทั้งนี้รัฐบาลปัจจุบันได้ยึดถือและนำมาประยุกต์ใช้เป็นหลักการทำงานร่วมกันในสังคม ที่สำคัญก็คือ คำว่า “ประชารัฐ” นอกจากจะให้ความสำคัญกับการมีส่วนร่วมจากทุกภาคส่วนแล้ว ในการรักษาความสมดุลระหว่างหลักการทั้ง 6 ประการในทุกมิติ ทั้งการเมือง เศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม ก็จะทำให้การบริหารราชการแผ่นดินไม่ติดกับดักตัวเองหรือพบทางตัน…”

ปี พ.ศ. 2560 แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 12 (พ.ศ. 2560-2564) มีความเห็นว่าจะต้องให้ความสำคัญกับเรื่อง ธรรมาภิบาลอย่างเร่งด่วน เนื่องจากสถานการณ์วิกฤตด้านคุณธรรม จริยธรรม และธรรมาภิบาลของสังคมไทย
ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560
หมวดที่ 6 แนวนโยบายแห่งรัฐ มาตรา 65
“รัฐพึงจัดให้มียุทธศาสตร์ชาติเป็นเป้าหมายการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืนตามหลักธรรมาภิบาล” และเมื่อวันที่ 26 พฤษภาคม พ.ศ. 2560 พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี กล่าวในรายการ “ศาสตร์พระราชา สู่การพัฒนาอย่างยั่งยืนว่า”
“ท่านคิดว่าการเลือกตั้งครั้งต่อไป จะได้รัฐบาลที่มีธรรมาภิบาลหรือไม่”

กล่าวโดยสรุป ตลอดระยะเวลาตั้งแต่ ปี พ.ศ. 2540 ทุกๆรัฐบาลพยายามที่จะนำหลักธรรมาภิบาล มาใช้ในการบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี เพื่อความสำเร็จของการนำหลักธรรมาภิบาลไปสู่การปฏิบัติในเป็นรูปธรรม คือ ต้องครบถ้วนทั้ง 6 ประการจึงถือได้ว่า เป็นการบริหารอย่างมี ธรรมาภิบาล (ขาดข้อหนึ่งข้อใดไปไม่ได้)